随着中国即将进入“十五五”时期，百年未有之大变局加速演进，全球经济发展的不确定性加大，新一代信息技术革命加速迭代，全球经贸环境和规则体系剧变，地缘政治格局发生深刻变化，外部形势的复杂多变客观上要求国民经济和社会发展规划更具有系统性、前瞻性、灵活性，以有效应对外部形势挑战，增强中国全球经济竞争力。与此同时，中国宏观经济增长仍然面临着一定的压力，产业结构、区域结构仍然具有优化空间，人口、环境等方面出现新变化新形势，均要求“十五五”规划要进一步加强对国内外发展环境、趋势的判断。

一、当前国内发展基础和面临的问题

随着中国即将进入“十五五”时期，中国正处在经济高质量发展、产业结构转型升级、科技基础和研发深化、区域协调发展、人力资本深化的关键阶段。“十五五”规划既面临着良好的基础条件，也可能会出现前所未有的风险挑战。

第一，经济高质量发展取得新突破，但多重下行压力仍然存在。“十五五”时期，中国仍将面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，宏观经济增长仍然面临着下行风险，经济发展不平衡不充分的问题仍然突出。对此，亟须加快完善分配制度，改善收入增长预期，提振消费。此外，中国以内循环为主体的格局基本形成，但是内需结构相对不合理，消费占比偏低而投资偏高，比例不均衡的问题仍需进一步优化。

第二，产业结构升级步伐持续加快，但重点领域风险仍然存在。近年来，中国经济的产业体系持续优化，但与此同时，中国仍面临着后工业化阶段第二产业占比下降过快的问题。产业链供应链韧性和安全仍然面临着挑战，外部打压和产业外迁的双重压力犹存，技术和产业被锁定在中低端的风险仍然存在。产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高的转型仍需一个时间过程，“十五五”时期能源消费总量预期仍将保持刚性增长。此外，房地产、金融、地方债务三重风险深度关联，在“十五五”时期这些领域仍是重点风险领域。

第三，科技自立自强成效初步显现，但核心领域仍然存在短板。实现高水平科技自立自强是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的关键举措。在创新驱动发展战略推动下，中国创新呈现加速发展态势，为实现科技自立自强奠定了坚实基础。但与此同时，中国科技创新的核心领域仍存在着不少短板、面临着诸多挑战，突出表现为以下几个方面：一是综合创新能力有待提高，基础研究薄弱，关键技术受制于人，科研成果向市场转化的效率不足。二是中国关键核心技术“卡脖子”的影响仍然存在，高端芯片制造、精密仪器、新材料、生物制药等高精尖领域存在短板，且对外部技术的依赖仍然存在，尤其是高技术制造业的对外技术依赖度较高。三是顶尖科学家和高端技术人才相对短缺，人才培养机制和人才流动机制有待进一步优化完善。

第四，区域协调发展持续加力推进，但区域之间仍然存在差距。从城乡结构看，中国近年来城镇化率保持持续上升的态势。但与此同时，中国城镇化率与欧美国家70%—80% 的平均水平仍然存在着一定的差距。中国东西部发展差距犹存、南北方差距问题凸显。

第五，人力资本水平得到持续提升，但人口结构面临着挑战。“十四五”时期中国正式进入人口负增长阶段，“十五五”时期这一趋势或将进一步加剧。未来一段时间，中国将由人口总量压力进入人口结构性矛盾的发展阶段，面临着由人口结构变化产生的一系列重大问题，不确定不稳定因素显著增多。

二、“十五五”规划需要关注的重点问题、发展目标和政策建议

坚持问题导向、目标导向是“十五五”规划的重要编制方法和实施路径。“十五五”规划锚定中国特色社会主义新时代，根据“十五五”规划面临的外部发展环境和趋势判断，基于国内发展基础和面临的挑战及问题分析，系统研究判断“十五五”国民经济和社会发展规划中需要关注的重点问题和发展目标，并在此基础上提出具体的政策建议。

1.完善规划体系和政策协调机制。

在总结中国国民经济和社会发展规划的长期经验基础上，针对中国规划（计划）发展过程中国民经济和社会发展规划与其他相关规划衔接程度不高、实施评估和保障机制不足等问题，党的二十届三中全会明确提出：“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。”这将是“十五五”规划关注的重点问题，其主要目标是建立更加科学规范、运行有效的规划制度体系，推动“十五五”规划的高质量编制和落地实施。对此，一是应加快推动国家发展规划和国家战略有机衔接，形成以国民经济和社会发展规划为主线、国土空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的体系化发展战略框架，使各项规划定位准确、边界清晰、有效互补、形成合力。二是应进一步强化规划的落实机制，在当前中国对国家发展规划专门立法的基础上，进一步构建下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调的制度体系。三是应在规划的实施过程中进一步构建经济政策、非经济政策与宏观政策取向一致性评估指标体系，强化规划政策的系统集成与协调配合。

2.加力实施宏观经济增量政策。

针对中国进入经济高质量发展阶段的实际，以及面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱等形势挑战，结合世界经济增长的不确定性和不同国家之间的增长分化趋势，“十五五”规划需要重点关注宏观经济增量政策，主要目标是完善宏观综合治理体系，包括政策跨周期设计、逆周期调节等方面，强化宏观政策统筹协调，系统研究判断经济增长指标体系和发展趋势，有效引导规划政策实施；重点关注财政货币政策的体制机制改革，主要目标是提高政策实施效应，更好地支撑实体经济发展；重点关注消费和投资促进政策，其主要目标是推动建立国内强大市场，有效扩大国内需求，提升宏观经济增长潜力。

对此，一是应合理设定“十五五”经济增长目标和国民经济重大比例，处理好预期性指标和约束性指标之间的关系。二是应优化财政政策重点支出保障体系，加快推动零基预算改革，合理设定“十五五”规划财政资金使用的效益目标，保障规划机制重点侧重理顺中央和地方及省以下政府之间财政支出、税收比例的关系，明确权力、责任边界。三是应强化货币政策中信贷体系对中国重大战略、薄弱民生环节的支持，进一步打造保障资金高效、可及的政策通道。四是应加快培育新型消费业态，加快收入分配制度改革，提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。五是应优化中央预算内投资和超长期特别国债资金使用及投放机制，合理设定地方政府专项债券发行使用、投资领域和比例的规模，出台激发民间投资落实落地落细的新举措。

3.加快推动产业结构转型升级。

在新一代信息技术革命背景下，“十五五”规划需要重点关注新质生产力的发展路径，主要目标是因地制宜地发展新质生产力，形成区域间优势互补、上下游高效协作的新质生产力体系；需要重点关注数字经济高质量发展，主要发展目标是数字经济与相关产业的融合应用；重点关注产业链供应链进一步高质量发展，主要发展目标是实现产业链供应链固链、强链、补链。

对此，一是应结合各地区资源禀赋、产业基础、市场需求和生产关系，因地制宜地布局差异化的新质生产力；在规划中设定产业发展设计路线和技术规范细则，完善产业政策配套体系。二是应加快发展数字经济及其相关产业，加快推动数字经济与实体经济的深度融合发展，在规划中设定相关重点项目专栏，推动制造业数字化转型、新技术新产品推广应用、培育壮大数字产业集群、发展未来产业。三是应重点推动生产性服务业向高端化发展，推动生产性服务业与先进制造业、现代农业深度融合；推动产业基础再造和重大技术装备攻关，继续巩固优势产业的全球竞争力。

4.加快推进高水平科技自立自强。

从中国第一个五年计划至今，历次的五年规划（计划）均不断推动科技水平的提升，推进产业的快速发展，为经济持续增长提供动能。“十五五”规划须重点关注人工智能等前沿技术领域，发展目标是进一步提升人工智能、大模型算力等重点领域的综合竞争力；重点关注科学研究体制机制改革创新，主要目标是有效激发科技创新活力，提高科技成果转化率；重点关注科技人才培育，主要目标是建立系统性的科技人才培养体制机制。

为此，一是应推进重点领域核心技术攻关，强化基础研究布局、支持重点创新企业布局，设定“十五五”时期财政资金用于基础研究经费支出的比例，设定应用研究经费支出效益预期指标。二是应优化科研经费使用、管理方式和科技评价制度，建立基础研究领域经费“包干制”，健全科技成果转化机制、国有资金投入创新考核机制，健全知识产权保护制度体系，支持专精特新企业发展。三是应优化完善国家重点领域紧缺人才、职业早期青年人才培养机制；以重大项目、重点工程为主要抓手，将企业尤其是民营企业、大专院校、科研院所聚拢形成创新人才培养联合体。四是应提高创新要素市场化配置效率，健全科技要素参与收入分配机制，切实提升技术劳动收入占比，有力激发劳动者创新。

5.推进区域协调和城乡融合发展。

“十五五”规划需要重点关注中国重大区域协调战略的推进机制优化问题，目标是推动“十五五”规划区域协调发展重点项目落实推进，加快形成在产业、人口等方面的集聚 优势；关注以人为核心的新型城镇化战略，目标是以公共服务的均等化推动流动人口拥有更好的医疗、教育资源保障。

对此，一是应在京津冀协同发展中推动标志性疏解项目在雄安新区落地建设，扩大粤港澳大湾区重大项目合作平台，重点推动长三角轨道互联互通和港口资源整合，重点优化解决黄河流域生态环境的突出问题。二是应深入实施主体功能区战略，引导产业合理布局、高效互补协作；严格“三区三线”管控，推动国土空间规划落地见效。三是应统筹推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，推动城乡要素交换流动，优化公共资源合理配置，重点解决农业转移人口市民化、新就业群体的医疗和教育等民生关怀保障问题，满足刚性和改善型住房需求，以县域为基本单元深入推进城乡融合发展。

6.积极应对人口结构变化。

“十五五”时期，既要看到中国人口结构中人口老龄化、少子化等负面因素，同时也要看到高素质人口规模提升的积极因素。“十五五”规划重点要通过人口高质量发展推动中国从人口大国向人力资本强国的方向迈进。“十五五”规划须重点关注应对人口老龄化、少子化的公共服务举措，目标是建设系统性的养老保障体系和鼓励生育、托育的保障体系；关注人力资本提升的推进政策，目标是推动不同教育水平下人力资本水平的提升，实现人力资本与产业发展的协同配套，提升人力资本配置效率。

对此，一是应系统研判“十五五”时期人口变化特征，推动公共服务结构调整、提质扩容，推动基本公共服务标准化工程建设；加快推进基本养老服务体系建设，促进银发经济发展；促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局。二是应完善生育支持政策和推进托育服务发展，设定“十五五”时期每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数预期目标。三是应推动幼儿教育、高中教育纳入免费义务教育体系，健全和完善职业教育和终身教育政策体系，加强对不同年龄层劳动者群体的再培训和再就业教育。四是应优化就业促进机制， 建立重点群体就业支持体系，强化公共就业服务，支持多种形式的灵活就业；扩大新就业形态劳动者等重点群体的社会保险覆盖面，积极稳妥地推进基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。

7.推进重点领域防风险促改革。

当前，国际经贸摩擦、产业链脱钩断链、贸易规则变化等全球经贸体系问题频发，世界各国通胀危机、债务危机等多重风险挑战叠加，结合中国房地产、金融、地方债务等风险领域，“十五五”规划需要重点关注以下几个方面的问题：一是重点关注稳房地产市场、稳资本市场政策，目标是实现房地产市场平稳健康发展，资本市场信心预期进一步增长。二是关注防范化解地方债务风险，目标是分阶段、分目标化解地方债务，建立风险控制长效机制。三是关注优化支持市场主体政策体系，目标是重点建立促进民营经济发展的政策法规体系。四是关注扩大高水平对外开放，目标是建设更高水平开放型经济新体制。五是重点关注加大生态系统保护力度，目标是建立统筹山水林田湖草沙一体化的保护和系统治理体系。对此，一是应增加房地产市场信贷支持力度，调整住房限购和房贷利率政策，收购存量商品房用作保障性住房；引导中长期资金入市，支持上市公司并购重组，完善资本市场基础制度。二是应建立防范化解地方债务风险长效机制。三是应健全政企常态化沟通机制，清理涉企歧视性政策。四是应对接国际高标准经贸规则，扩大制度型开放试点，合理减少外资准入限制措施，扩大服务业和数字产品开放，推进海南自由贸易港建设，实施支持高质量共建“一带一路”八项行动。五是应推动污染治理，在“十五五”时期提高能源资源利用效率、非化石能源消费占比，降低单位GDP能源消耗和单位GDP二氧化碳排放，提升地级及以上城市空气质量优良天数比率，重点关注大气、土壤、固体废物、新污染物治理。

（本文作者倪红福、林淑君均来自中国社会科学院大学。本文已被《高等学校文科学术文摘》2025年第9期摘录，原文首发于《北京社会科学》2025年第7期，原题《“十五五”规划面临的发展环境、趋势及重大问题》，约16000字）

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今年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”（2026—2030）规划的谋划之年，本专栏将立足城市和区域发展，关注新一轮发展的重大战略选择问题。