碳市场作为激励低碳经济增长的重要工具，通过直接或间接提高碳排放密集型商品和服务的成本和价格，激励企业和个人转向低碳替代品。

中国自2021年、2024年分别启动全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场，碳市场建设已取得显著成效。8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称：《意见》），这是“两办”首次发布关于碳市场的文件，也是指引“十五五”时期中国碳市场深化改革的纲领性文件。

“十五五”时期，中国碳市场将处于加速发展、完善阶段，其管理方式的转变、价格信号的有效传导直接影响着企业的长期投资决策，需要深入认识理解中国碳市场即将实施的改革。

国际视角：碳市场加速扩容，行业企业降碳转型进程需提速

据国际能源署（IEA）的数据，2011年至2022年，全球碳排放量从314.85亿吨增长到341.17亿吨。按照部门划分的二氧化碳排放量结构来看，2022年全球碳排放量最大的前三个部门分别是电力和热力生产行业、其他工业行业、交通运输行业，占比分别为43.8%、23.3%、18.4%。（参见图1、图2）。

图1   2011-2022年全球不同部门的碳排放量变动情况（单位：Mt CO2） 数据来源： 国际能源署（IEA）作者绘制

图2   2022年全球按部门分碳排放量结构（单位：%） 数据来源： 国际能源署（IEA） 作者绘制  

2011年至2022年，中国碳排放量从85.41亿吨增长到106.13亿吨。按照部门划分的二氧化碳排放量结构看，2022年中国碳排放量最大的前三个部门分别是电力和热力生产行业、其他工业行业、交通运输行业，占比分别为57.2%、25.5%、8.3%；包括电力、其他能源行业、其他工业在内的工业部门排放量占比达85%以上，是碳市场的重中之重。（参见图3、图4）。

图3  2011-2022年我国不同部门的碳排放量变动情况（单位：Mt CO2）数据来源： 国际能源署（IEA）  作者绘制 

图4   2022年我国按部门分碳排放量结构（单位：%）  数据来源： 国际能源署（IEA） 作者绘制 

《意见》提出到2027年全国碳市场将基本覆盖工业领域主要排放行业。今年全国碳市场首次扩容，新纳入钢铁、水泥、炼铝三大行业，覆盖排放量已占全国碳排放量的六成左右，新纳入30亿吨的温室气体排放量，对今年全球提高碳市场覆盖水平产生积极影响。到2027年底前将中国的化工、石化、造纸等主要排放行业纳入全国碳市场后，将进一步提升全球碳价覆盖的排放量水平，为全球减排做出贡献。2027年全国碳市场进一步扩容较业内原来估计有所提前，这些行业企业的降碳转型进程也需要提速。

全球碳市场扩容是大势所趋。欧盟计划在现有的欧盟碳市场（EU ETS）以外，创建新排放交易体系（ETS2）——新系统将涵盖并解决CO2建筑物、道路运输和其他部门（主要是EU ETS未涵盖的小工业）的燃料燃烧排放。欧盟今年起开始ETS2的排放监测和报告工作，2027年正式启动ETS2，运营后将涵盖更多上游的排放。（资料来源：ETS2：建筑、道路运输和其他部门）

世界银行六月份发布的《全球碳价现状和趋势（2025）》（《State and Trends of Carbon Pricing 2025》）报告显示：占全球经济产出近三分之二的经济体已经实施了碳税或排放交易制度，全球约28%的排放量由直接碳价格覆盖；巴西、印度、土耳其等国也正在推进国内碳定价框架；全球的公司正越来越多地受到新的和不断扩大的碳定价计划的合规要求的约束。

区域视角：创新举措在区域性碳市场先行先试，广东、上海等地在多领域实践

碳市场在中国建立时间尚短，一些创新举措可能先在区域性的碳市场先行先试，待制度成熟后再推广至全国碳市场，因而区域视角为未来碳市场改革方向提供了观察窗口。例如：对提升碳市场活力，《意见》要求“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务”，“建立完善碳质押、碳回购等政策制度”、“拓展企业碳资产管理渠道”。

广东、湖北、上海等地金融机构已推出碳配额质押融资业务，但由于碳配额缺少配套法律明晰其担保物权，质押时的价值评估、违约时的资产处置等流程面临不确定性，制约着这项业务推广。8月，广东省发布政策性文件，首次在省级层面明确允许企业将碳排放配额作为合法质押标的进行担保融资，为碳资产权属提供法律依据，有助于碳金融市场健康发展。

关于有序提高配额有偿分配比例，《意见》要求“稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式”，“到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场”，但没有提及具体的有偿分配比例。

7月，上海市推出《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》，政策文件名通常是“三年行动方案”、“五年规划”，从该文件名中可以看到决策者兼顾专项规划长效力和行动方案执行力的双重考量。

在配额有偿分配比例方面，上海市将分行业设定差异化的有偿发放比例，并设定激励调节系数来发挥有偿发放机制的约束激励作用，计划到2027年纳管单位配额有偿发放比例控制在8%以内，到2030年进一步提高该比例。上海市的探索举措有助于全国碳市场建立和完善新的配额发放机制。

未来五年，上海还将继续扩大碳市场覆盖范围，除了降低石化化工、数据中心、水上运输业等行业的纳管门槛以外，将于2028年起对年排放1万吨及以上的高等学校、医院等公共机构纳入碳市场。公共机构的碳排放涉及面广且在总量中占比不高，《意见》要求倡导推动党政机关、企业、社会团体等使用核证自愿减排量（CCER）抵消碳排放。上海市对部分公共机构开始实施碳配额管理，有助于促使它们更好地履行社会责任并引导社会公众的行为，对推动全社会绿色低碳转型具有重要意义。

市场视角：明确企业预期，配额管理稳中求进

《意见》提出碳配额将逐步由目前的“强度控制转向总量控制”，“到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制”。

也就是说，未来将先确定行业总量，然后再定企业的配额分配，并且总量需要每年下降；总量下降将使碳配额更具稀缺性，从而向市场传递碳价上涨的政策信号，引导企业的预期和行为。以电力行业为例，此前采用基准线法实施配额分配，虽然基准线逐年下降，但行业排放总量上升，从2019年的45亿吨左右增加到目前50亿吨以上。未来实施总量控制后，电力企业亟需进一步加大减排投入力度。

《全球碳价现状和趋势（2025）》报告显示，过去10年全球覆盖排放量的平均碳价从2015年约10美元/吨二氧化碳当量增加到2025年19美元/吨二氧化碳当量；如果将全球大多数排放量计算在内的话，2025年全球排放加权平均碳价格约为每吨二氧化碳当量5美元（参见图5）。驱动全球碳价上升的主要原因是欧盟排放交易体系配额政策收紧、俄乌冲突等导致的欧盟碳价大幅上涨。

图5  2015-2025年覆盖排放量和全球排放量的加权平均碳价格  资料来源：WORLD BANK,State and Trends of Carbon Pricing 2025,2025年6月，P33

经济学家们一直努力揭示和解释碳市场改革对纳入监管行业的影响。5月，《经济研究评论》发表“碳定价是否缓解气候变化？来自欧盟排放交易系统的公司层面证据”。Colmer等学者发现，2005年至2007年期间，受欧盟排放交易体系监管的法国制造业公司平均减少了14%；2008年至2012年期间平均减少了16%。

碳政策设计的目的是利用市场手段推动强制和自愿减排进程、确保经济社会平稳有序过渡到碳中和阶段，如果碳减排对相关行业造成过大冲击将违背初衷，需要防范和预警。

为了提高欧盟碳市场应对重大冲击的抵御能力，欧盟建立了市场稳定储备（MSR），根据“流通配额总数”（TNAC） 的预定义阈值逐年调整拍卖的配额供应。当TNAC超过最高阈值时，MSR从拍卖中撤回配额减少市场供给；低于最低阈值时，MSR释放拍卖配额增加供给。

欧盟的ETS2虽然尚未正式启动，为了减轻ETS2可能产生的社会和经济影响，欧盟碳市场成立社会气候基金（SCF），未来将直接用于支持ETS2推出后受影响最严重的弱势群体，特别是能源或交通贫困家庭。

当前，各级政府正从“能耗双控”向“碳排放双控”方式转变，“十五五”时期全国碳市场既需要深入推进改革举措，又需要确保能源安全、产业安全、民生保障；碳市场需增强活力、同时不能大幅波动，就需要给予企业稳定的政策预期，同时建立稳定市场的配套机制。未来全国碳市场将综合运用配额储备、调整CCER抵消比例等调节机制平衡市场供需，将碳价稳定在合理区间。

管理视角：齐头并进，工作短板需补齐

《意见》对碳排放管理流程中的数据核算、报告、核查、信息披露等各环节都进行了部署。例如：对于碳排放计量工作要求“加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理，依法进行检定或校准，制定计量技术规范，开展碳排放计量审查”等。

8月，国家市场监督管理总局印发《关于推进国家碳计量中心建设的指导意见》，提出“到2030年底建设一批国家碳计量中心”，这将补齐中国的碳计量基准、计量标准和标准物质短板，提升碳计量检定和校准能力水平，形成更加完备的碳计量量值传递溯源体系。

对于核查环节，《意见》要求“严格规范碳排放核查”、“加强技术服务机构的监管”，“十五五”时期中国“对全国碳排放权交易市场核查机构实施认证机构资质管理，明确准入条件、行为规范和退出机制”。

目前国家对于第三方核查机构及人员资质尚没有强制性要求，未建立全国性核查机构的市场组织网络，由于没有统一的监管，各地碳核查现状不尽相同：有的省份由生态环境主管部门公开招投标择优确定具有资质的第三方机构企业库，需要具备一定的国际国内温室气体领域内相关认可资质；有的省份对碳核查机构进行备案制管理；还有的省份由重点碳排放单位自行委托第三方机构核查。“十五五”时期实施全国统一资质管理后，也将对该行业的规范和格局造成影响。

（作者梁朝晖系上海社会科学院应用经济研究所副研究员）

参考文献：

1.国际能源署，能源统计数据浏览器

2.WORLD BANK,State and Trends of Carbon Pricing 2025,2025年6月

3.Jonathan Colmer et al., 2024, “Does Pricing Carbon Mitigate Climate Change? Firm-level Evidence from the European Union Emissions Trading System,”Review of Economic Studies,No.3(May 2025):1625-60